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坚持节约集约利用土地资源 加快推动辽宁经济社会发展转型升级

说明:土地,财富之母,万物之本。6月25日,我们迎来了第23个全国“土地日”。今年土地日的宣传主题是“珍惜土地资源,节约集约用地”。就此国土资源厅接受采访。

2013/6/25

访谈记录

问:如何理解今年的主题?

答:着力突出这一主题,目的在于让全社会进一步了解我国经济社会发展面临的土地资源压力,进一步认清保障发展和保护土地的辩证关系,进一步唤醒珍惜土地的意识,切实以节约集约利用土地推动改革创新,更新发展观念,不断提升统筹保障经济社会发展和保护土地资源的能力水平。
  历史的关键细节,往往极具有象征意义。从1991年第一个“土地日”开始至今,全国“土地日”已走过了23个春秋,节约集约用地的宣传主题却反复出现过5次。这绝非是简单意义上的重叠,而是未来土地开发与利用的必由之路,是我国国情的必然选择,是经济社会可持续发展的根本保证,也是落实党的十八大关于节约集约利用土地资源一系列重要指示的现实要求。
  土地,民生所依,疆域所存,国脉所系。作为“共和国工业长子”、东北老工业基地的辽宁,如何缓解土地资源供需紧张的矛盾?如何落实节约集约优先的战略,守住子孙后代生存发展的根基?如何创新节约集约用地的方法,加快推动经济社会转型升级?
  节约集约利用土地资源,这道时代课题已经迫切地摆在我们面前。

问:节约集约用地具有何时代意义?

答:纵观我国社会改革、发展、建设的历史,经济社会发展与土地资源的矛盾,从未像今天这样突出。
  当前,我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期,辽宁步入全面振兴东北老工业基地的重要机遇期,这是一个工业化、城镇化快速发展的时期,也是一个土地资源消耗强度最大的时期。居安思危,我们必须把节约集约用地放在全国全省经济社会的发展坐标体系中,从宏观和微观角度扫描透视土地资源的现状,全面认清节约集约用地的时代意义。
  节约集约用地,是党的十八提出的战略部署。面对重要的历史转型期,党的十八大报告把生态文明建设列入建设中国特色社会主义“五位一体”的总体战略,并突出强调“要优化国土空间开发格局,要节约集约利用资源,必须珍惜每一寸土地”。所谓节约集约用地,主要包括三层含义:一是节约用地,各项建设都要尽量节省用地,千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用的集约化程度;三是通过整合、转换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构和布局,挖掘用地潜力,提高土地的配备利用效率。这是党中央在深刻总结国内外发展经验的基础上,对今后一个时期国土资源管理工作提出的指导方针,也是按科学发展观要求加快转变土地资源利用路径的战略部署。
  节约集约用地,是国情省情的现实要求。我国人多地少,耕地资源稀缺,人均耕地面积1.4亩,不到世界平均水平的1/2,1/3县市的人均耕地面积在国际公认的警戒线之下。随着工业化、城镇化、农业现代化同步推进,城市与农村争地、工业与农业争地、燃料与粮食争地、住房与庄稼争地的现象非常突出,建设用地供需矛盾也十分突出。从辽宁看,“十五”期间,国家每年下达辽宁的新增用地指标每年都有剩余,“十一五”以来全省用地量猛增,5年累计供地87188公顷,是“十五”期间的2.8倍。“十二五”期间,辽宁进入加速发展期,对土地资源的需求将进一步增加。但长期以来粗放利用、宽打窄用、摊大饼式等浪费土地现象仍较严重,一些城市盲目扩张,部分工业园区重复布局,致使土地利用效率较低,土地供需矛盾进一步加剧,推行节约集约用地已经迫在眉睫。
  节约集约用地,是未来发展的必然选择。常言道,万物土中生。土地是我们赖以生存和发展的物质基础和生产资料,没有土地就没有发展。长期以来,一些地方搞GDP至上,依赖出让土地促进经济增长和城市发展的模式,盲目投资铺摊子,大量占用城郊良田,造成了土地资源的严重浪费,一些地区已经出现“发展缺规划空间,用地缺计划指标,补充缺后备资源”的困局。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,能源资源安全、粮食安全等问题更加突出,经济增长的资源约束不断强化,国土资源管理肩负着保障发展和保护资源的双重历史重任。面对严峻的形势和复杂的局面,作为一个人口大国和资源消费大国,在我国土地资源有限的情况下,立足国内提高资源保障能力、大力推进节约集约利用是保障经济长期平稳较快发展的必然选择。
  节约集约用地,是保障民生的重要举措。作为人类赖以生存发展的基本要素,土地涉及人民群众最直接、最现实的利益问题,事关人民财产权利,连接社会民生福祉。近年来,随着我国社会主义市场经济的逐步发展,土地资产、资本属性不断显化和强化。据国土资源部调查数据显示,从2008年至2011年,2500多万农民因被征地纳入社会保障,今年600万套城市保障性安居工程列入应保尽保用地计划。在城市化、工业化快速发展过程中,城乡人地格局和社会结构发生重大变化,地方政府、企业集体、个人之间的土地利益格局深刻调整,利益关系日趋复杂,土地利益调整引发的社会矛盾和问题凸显。在这种情况下,高度关注土地资产和资本化背景下的经济社会问题,进一步加大失地农民的征地补助和城镇居民保障房建设用地,增强土地管理的权益保护意识和风险防范意识,保证土地政策真正惠及民生尤为重要。
  历史和现实进一步表明,国土资源是经济社会发展的重要物质基础,支撑各行各业,影响子孙后代。土地资源,我们再也浪费不起一寸一方;节约集约,我们再也不能耽误一时一刻。

问:如何推进节约集约利用土地工作?

答:解放思想,构建节约集约用地的共同责任机制
  在土地与发展矛盾日益加剧的今天,“珍惜土地资源,节约集约用地”,已不是权宜之计,而是百年大计,是一条我们不容回避而又必须选择坚持的道路。值得注意的是,在社会生活中,很多地方还存在一些似是而非的观念和模糊不清的认识,阻碍着节约集约用地前进的步伐。
  思想是行动的先导。“解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝”。推进节约集约用地向实践转化,国土资源部门必须进一步解放思想,更新观念,着重破除“与己无关”的认识,制止流于形式的做法,跳出“单打独斗”的思维樊篱,冲破传统观念和体制的束缚,努力争取各级党委政府的支持,加强部门协调联动,充分调动社会力量参与,着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度,使土地资源节约集约利用由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变。
  进一步强化各级党委和政府的主导作用。土地资源节约集约利用,各级党委和政府是“第一责任人”,既有倡导推进之义务,更有率先垂范之职责。各级党委和政府要切实坚持党议土地资源、政府负责抓好管理的职责,坚决落实中央有关土地资源管理的一系列决策,围绕以科学发展为主题、以加快转变发展方式为主线统筹好经济发展和资源保护的关系,坚持实事求是、量入为出,不搞“形象工程”,积极抓好土地资源利用的工作部署、政策出台、问题处理、制度建设等管理任务,促进经济社会发展与土地资源节约集约利用协调一致,走出一条符合中国国情特色的土地按理利用新路。
  进一步提高相关部门协同的工作合力。积极与各级各部门“联合作战”,进一步明确相关部门在土地资源管理中的责任,形成工作合力。在保障项目用地上,发改委等部门要根据土地资源的供量筛选项目,科学选址,把好用地的第一关;在节约集约用地上,有关立项、规划部门要从产业政策、准入条件、设计规范、竣工验收等方面严格把关;在耕地保护上,财政、农业等部门要加强联动,整合资金和力量,保证目标、政策、管理协调一致;在土地执法上,要严格落实部门联合查处机制和责任追究机制。近几年来,辽宁为缓解用地压力,在省政府统一领导下,采取省市县政府统一组织、国土资源部门牵头、相关部门协调配合的方式,由省政府办公厅、监察厅、国土资源厅、住建厅、农委、水利厅等14个厅局的一把手带队组成14个督察组,对全省14个市批而未用和闲置土地的清理利用工作进行联合督察,有效推动了全省节地挖潜工作,为全社会节约集约用地营造了良好氛围。
  进一步扩大公众参与形成上下联动局面。土地资源关乎生存权益,关乎社会稳定,历来是群众关注的热点。土地资源利用管理要进一步扩大公众的参与度,在规划制定、项目用地审批、资源利益分配、违法查处等工作中,必须广泛听取群众意见,充分尊重群众意愿,自觉接受群众的监督,提高土地利用的透明度,增强公信力。同时,要牢固树立“一盘棋”思想,建立健全各项工作制度,做到上下联动,令行禁止,合理划分事权,严肃责任追究,切实让全社会每个公民都积极参与进来,自觉践行各项政策要求,形成节约集约用地的良好氛围。全省这几年在处理土地违法、开拓用地保障空间等大项工作上之所以能够取得明显成果,很重要的一条经验就是让公众参与进来,上下团结一心,创造性地完成了各项任务。
  观念的改变,不可能奏其效于一时;矛盾的解决,不可能毕其功于一役。世界千变万化,发展永无止境,解放思想永无止境。节约集约用地不是一时之举,而是长期任务,既需要解放思想转变观念树立全省一盘棋,也需要创新方法真抓实干突破“险滩暗礁”。

问:目前我省土地利用现状及如何做好未来我省的用地工作?

答:真抓实干,努力开创节约集约用地的崭新局面
  历史常常以惊人动魄留下深刻印记,也常常以峰回路转写下灿烂篇章。“十一五”以来,辽宁在振兴东北老工业基地战略指引下,经济社会高歌猛进,用地需求急剧增加。面对日益增长的土地消耗压力,省委、省政府坚持以科学发展观为统揽,深入落实中央提出的“建立和实行最严格的节约集约用地制度”要求,制定了一系列行之有效的措施,推动土地资源节约集约利用向更高层次发展,以较小的土地消耗支撑了经济增长。2008年以来,全省GDP连续4年呈两位数增长,耕地总量不降反增,“十一五”耕地保护五年考评全国第一,土地卫片执法位全国第二,全省单位GDP耗地率比2006年下降了52%,4个县(区)被评为全国节约集约用地模范县。
  空谈误国,实干兴邦。当前全国全省国土资源面临的问题,比任何时候都要复杂,土地节约集约利用比任何时候都尤为紧迫。回顾过去,展望未来,我们可以深切地感受到:只有真抓实干,才能让节约集约用地对接国情省情,确保制度真正落到实处;也唯有真抓实干,才能与时俱进,不断开创节约集约用地的崭新局面,使“土地红利”惠及更多群众,真正将十八大中关于加强节约集约、保护土地资源的蓝图化为现实。
(一)加强土地规划宏观调控,努力构建节约集约用地的空间格局
  党的十八大报告强调,要优化国土空间开发格局,要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,控制开发强度,调整空间结构,构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
  实践证明,国土规划、土地利用总体规划和矿产资源总体规划,是促进经济发展方式转变、推进科学发展的重要手段。因此,我们必须充分发挥好“三项规划”的管控作用,牢固树立规划的节约就是最大节约的观念,着眼经济结构调整和城乡统筹发展大局划分区域,合理界定主体功能,建立节约集约利用的引导机制,推进生产要素向重点地区、重点产业带、产业集聚区和中心城镇集中,不断提高土地承载能力和利用效益,科学构建集城市化、农业发展和生态安全于一体的国土管理新格局。
  目前,辽宁首部国土规划已颁布实施,并修编完善了土地利用总体规划和矿产资源总体规划。下一步,重点创新节约集约用地管理机制,通过完善体系、定期评估、滚动修编等措施增强规划实施刚性,进一步加强规划的执行和相关规划的衔接,确保各项目标、任务落到实处,不断提升规划调控合力,形成节约集约用地的新局面。
(二)落实供地用地政策制度,不断完善节约集约用地的方法措施
  落实节约集约供地用地政策,目标是实现土地资源可持续发展,也是破解“双保”两难局面的有效途径。目前,我国土地资源利用的管理体制、政策体系和技术标准还不健全,相关的法律法规、城乡规划、社会保障等制度还不够配套,节约集约用地的科学机制仍在探索。
  新形势下,我们必须以更高的站位、更开阔的视野、更前沿的理念加强节约集约用地工作,使国土资源管理从单纯的数量走向数量、质量、生态并重全面管理,从单纯的资源走向资源、资产、资本统一的综合管理,从单纯满足需求走向供给和需求双向调节的差别化管理,推动经济发展方式从依靠资源消耗拉动向依靠提高资源利用效率拉动转变。
  方法就是力量。我们要充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,加快建立反映资源稀缺程度和市场需求的价格机制,完善供需双向调节机制,以土地供给结构调整推动需求结构、产业结构和要素投入结构全方位调整;积极实行差别化管理,加大挖潜、盘活存量用地。结合产业特点、区域实际和土地利用效率制定差别化的供地政策,重点盘活低效利用、批而未用、用而未尽土地,严控新增用地,遏制“两高一资”、产能过剩、重复建设等违反国家产业政策的项目用地,促进产业结构调整,建立健全节约集约用地的倒逼约束机制;坚持管控和节流并举,实施农村土地整治。进一步强化耕地保护共同责任机制,严守18亿亩耕地红线,以“三个平台”为抓手推进高标准农田建设,确保耕地面积有增长、质量有提高、产能有增加、生态有改善。
(三)运用行政经济法律手段,积极探索节约集约用地的激励机制
  “珍惜土地资源,节约集约用地”,切实转变资源粗放利用方式,是一场深刻的思想革命和生产生活方式革命。因此,我们要积极转变工作思路,充分运用行政、经济、法律手段,积极探索土地资源利用的激励机制,形成政府推动、市场驱动、公众参与的节约集约用地新机制。
  ——运用行政手段促进节约集约用地。节约集约用地要列入各级政府政绩考核的重要内容,土地资源消耗与经济增长必须进行量化考评,以此鼓励地方政府优化土地利用布局,创新用地模式,以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长,以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。
  ——运用经济手段促进节约集约用地。一方面提高土地取得成本,坚持市场配置为主导,合理控制用地规模,在总量上控制新增建设用地和规模无限扩张,形成节约集约用地的经济约束。另一方面提高土地保有成本,提高国有土地和城镇土地使用税征收标准,探索实行集体建设用地有偿使用机制,通过经济杠杆的调节作用改善土地资源低效、粗放利用的现状。
  ——运用法律手段促进节约集约用地。在立法层面,要将节约集约用地制度落实到土地资源管理法律体系中,特别是结合农村土地产权制度改革,消除集体建设用地入市流转的法律障碍。在法律执行层面,要对粗放浪费土地行为采取相应的法律措施,依法查处收回闲置土地,严格追究违约用地行为的法律责任。
(四)强化土地监测监管力度,努力形成节约集约用地的良好氛围
  由于受各种因素影响,一些地方粗放利用土地、浪费土地资源,圈占滥用耕地或圈而不用长期闲置等现象仍不同程度存在。我们要按照党的十八大要求,认真履行职责,加大土地资源全过程监测监管力度,严格管理、保护、开发土地资源,遏制非法占地、闲置浪费土地等行为。
  好政策好方法关键在于落实。工作中严格落实土地利用监测监管制度,充分发挥监督管理和违法问责制的警示和推动作用,对违法严重地区实行严格问责,依法查处违法用地行为。进一步明确监管职能,充分运用国土资源“一张图”和综合信息监管平台,加强卫片执法检查,构建“天上看得见、网上查得实、地方管得住”的土地执法监管新格局,把好用地预审关、供地关、登记发证关、批后监管关等关口,从根本上遏制土地违法的高发态势,开辟依法管地、集约用地的新局面。
  近几年来,辽宁大力清理历史上形成的闲置低效用地,制定出台了节约集约用地五项机制:一是建设用地使用标准。对各类建设项目制定明确的用地标准,严格按标准批地供地;二是建设用地评估制度。所有用地项目报批前必须进行规模、结构、效益等评估,未经评估的建设项目用地,不受理用地报卷;三是用地竣工验收制度。建设项目竣工后,按供地合同约定进行用地验收,对违反供地合同约定的依法追究责任;四是建设项目实地监管核查制度。规定省厅对重大建设项目实地核查率要达到100%,对一般项目实地核查率要不低于30%;五是建设用地效益考核评价制度。根据考评结果,严格落实奖惩。五项制度如同五道“紧箍咒”,强化了用地过程中各环节的监管,防止了土地粗放利用和低效浪费现象,提高了土地利用综合效益。
  一个时代有一个时代的主题,一代人有一代人的使命。珍惜土地资源,节约集约用地不仅仅是第23个土地日的宣传主题,更是历史发展赋予我们这一代人的重任,必须增强忧患意识和危机意识,增强历史责任感和使命感,着眼土地形势的发展变化,立足本职,真抓实干,开创节约集约用地的崭新局面,使节约集约蔚然成风,成为推动辽宁经济社会发展转型升级的强大引擎。
  “取之有度,用之有节,则常足;取之无度,用之无节,则常不足。”千年前,《资治通鉴》里的语言今天仍然散发着智慧的光芒。选择节约集约用地,不仅是选择一种发展方式,追寻一种精神品质,更是确立一条走向未来的道路。
  经济社会越是发展进步,越要节约集约利用土地资源。未来在我们手中,让我们行动起来。